Puntos calientes del sistema de financiación autonómica: ¿Qué es el dumping entre CCAA?

La aritmética parlamentaria dibuja un panorama sumamente complejo para la gobernabilidad de España. Sin mayorías claras, todo pasa por los pactos entre las distintas formaciones, y toda negociación tendrá su precio y sus concesiones. El bloque PP-VOX no suma y PSOE y SUMAR necesitan a sus socios y nuevos aliados para que le salgan las cuentas. En ese sentido, precisamente cuestiones como la financiación autonómica tienen un peso trascendental.

La voluntad de reeditar el Gobierno de coalición no va a ser fácil para Pedro Sánchez, presidente en funciones. No solo tiene que convencer a los apoyos que quiera procurarse, sino además vigilar el equilibrio y el reparto de lo negociado. Recientemente, era la ministra de Hacienda y número dos del PSOE, María Jesús Montero, la que reconocía la posibilidad de que los grupos independentistas, –con un Junts que podría tener la llave de la gobernabilidad a la cabeza–, planteasen la condonación de la deuda de Cataluña como una de las condiciones para apoyar la investidura de Sánchez, más allá del latente debate de la autodeterminación.

Eso último, precisamente, ponía en alerta a distintas comunidades autónomas, y de distinto signo político, advirtiendo de la situación en materia de financiación autonómica.

Concretamente, su reforma está pendiente desde hace 14 años, aunque debería revisarse cada cinco, y representa un constante escollo a la hora de asumir una nueva legislatura, siendo un continuo foco de debate y discordia, por todo lo que implica.

El modelo parte de 2009 y, aunque estaba prevista su actualización en 2014, continúa sin cambios hasta el día de hoy, algo que ha sido criticado por unos y otros.

Esencialmente, regula el mecanismo por el que se reparten los recursos económicos a las 15 “comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía”, quedando fuera País Vasco y Navarra, al contar con sus propios sistemas de financiación. De este modo, el Estado financia servicios públicos traspasados a las CCAA: Sanidad, Educación y servicios sociales esenciales.

Para el reparto, tal como dispone la Ley 22/2009 del 18 de diciembre, se contemplan distintas variables con el objetivo de perseguir una distribución “solidaria”, equilibrada y justa. Así, entre ellas está la de la población ajustada, que tiene en cuenta características sociológicas de la población para hacer el reparto; la superficie de la comunidad autónoma; su dispersión; la insularidad; la población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad; la población mayor de 65 y la población entre 0 y 16.

A este respecto, como cabe prever cuando se trata de repartir dinero, la discordia entre los distintos líderes autonómicos siempre está presente. El sistema persigue idealmente que todas las CCAA reciban cada año lo que precisan para prestar el mismo nivel de servicios públicos que el resto, y además busca que la cantidad de dinero que obtiene cada una no sea menor a lo obtenido con el modelo anterior.

Todo esto, precisamente, es uno de los puntos de eterna discrepancia, con disparidad de criterios al respecto de las variables que deberían aplicarse para un reparto justo; una cuestión que también a los economistas enfrenta.

En este sentido, algunas comunidades se quejan de todo lo que aportan respecto a lo que reciben, mientras señalan a la situación de otras por lo contrario: aportar menos y sacar un rédito significativo del sistema de financiación. La capacidad fiscal es sin duda uno de los llamados ‘puntos calientes’ del modelo.

Con el propósito de “reforzar las prestaciones del estado de bienestar e incrementar la equidad y suficiencia del conjunto de las competencias autonómicas y el aumento de la autonomía y la corresponsabilidad”, además de la “mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las necesidades de los ciudadanos”, según cita la ley 22/2009, existen distintos fondos dentro de este sistema:

Entre ellos está el Fondo de Competitividad, creado con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre comunidades autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal y se desincentiva la competencia fiscal a la baja. Se reparte anualmente entre las comunidades autónomas de régimen común con financiación per cápita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal determinada legalmente, en función de su población ajustada relativa.

También el Fondo de Cooperación, creado con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía. Se reparte anualmente entre las comunidades autónomas de régimen común que tengan un PIB per cápita inferior al 90 % de la media, que tengan una densidad de población inferior al 50 % de la densidad media o que, teniendo un crecimiento de población inferior al 90 % de la media, tengan una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media de las comunidades autónomas de régimen común.

Más allá, la Constitución española establece en su artículo 158.2 que con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso. Su desarrollo legislativo se ha efectuó por Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, modificada a su vez por Ley 23/2009, de 18 de diciembre.

Con todo esto en cuenta, tanto los líderes autonómicos y sus representantes como múltiples expertos han clamado en muchas ocasiones por la reforma del sistema, añadiendo distintas variables que tengan en cuenta otros factores que consideran clave, como el precio de los bienes y servicios en cada comunidad, actualizando los criterios poblacionales para incluir sesgos por la densidad, el volumen de población escolarizada o el envejecimiento, entre otros.

Además, el principio de solidaridad en lo que atañe a la capacidad fiscal de las autonomías sigue generando problemas, con algunas comunidades recibiendo menos financiación por persona que el que resulta en sí su potencial recaudatorio. En 2021 fueron cuatro: Madrid, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana, aunque al mismo tiempo los niveles de deuda de estas también son altos, especialmente en el caso de Cataluña, seguido de la Comunidad Valenciana.

Más allá, un problema que persiste dentro de este modelo de financiación autonómica es el llamado ‘dumping’ fiscal, que básicamente se refiere a los beneficios fiscales que ofrecen las comunidades autónomas mediante deducciones y bonificaciones para reducir el impuesto a la baja, –o incluso a cero–, generando así un atractivo para algunas personas y empresas en lo que muchos denuncian como competencia desleal.

Bajar impuestos, en sí mismo, no se considera dumping fiscal. Lo sería bajarlos de un modo desmedido y que no se corresponda a la media del país en el que se aplica, aunque a veces es difícil demostrarlo.

El dumping fiscal, como han criticado a lo largo del tiempo distintos líderes mirando a comunidades como Madrid, puede forzar a otras CCAA a bajarlos, provocando una tendencia negativa en lo que se refiere a los tipos impositivos con el objetivo de conseguir algún beneficio; como que más empresas o personas encuentren atractivo moverse y recalar en la comunidad.

No obstante, probar el dumping, en el marco de las competencias autonómicas, no es tampoco sencillo.

El dumping fiscal puede aplicarse sobre impuestos como el de Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, los medioambientales, y sobre bienes e inmuebles, entre otros.